Juridictions administratives : la robe ou ... l’épée !

Près de soixante ans après la création des tribunaux administratifs et bientôt vingt cinq ans après celle des cours administratives d’appel, la juridiction administrative est devenue une grande institution de la République.

Près de soixante ans après la création des tribunaux administratifs et bientôt vingt cinq ans après celle des cours administratives d’appel, la juridiction administrative est devenue une grande institution de la République. Force est aujourd’hui de constater qu’elle est néanmoins dans la tourmente.

Parmi les causes du malaise on identifie, d’emblée et sans peine, la poursuite – et désormais l’amplification – de ce que l’on peut qualifier de « processus moderne de réforme » de la justice : par la suppression des garanties offertes à certains justiciables on espère permettre le jugement de davantage d’affaires au détriment de l’examen approfondi de chaque litige. L’application continuelle de ce théorème depuis une dizaine d’années a pour effet d’affaiblir l’organisation des juridictions ainsi que de diminuer la qualité et l’autorité de la justice qu’elles rendent. Le cercle vicieux, que nous ne connaissons désormais que trop bien, est complété chaque année par l’ajout de nouvelles missions et contentieux (DALO, RSA …) à la juridiction administrative, sans allocation des moyens correspondants.

Ce processus a été dénoncé avec force le 9 février dernier par les 40 % de membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel qui se sont déclarés en grève pour s’opposer à plusieurs dispositions législatives en cours d’adoption dont l’application ne fera que renforcer le processus de dégradation des conditions de travail décrit ci-dessus.

Le mouvement visait, d’une part, plusieurs dispositions procédurales du projet de loi immigration qui menacent nos conditions de travail : la faculté de tenir les audiences dans les centres de rétention, l’inversion de l’ordre d’intervention des juges lorsque l’étranger est placé en rétention et l’instauration d’un juge unique pour statuer sur l’interdiction de retour sur le territoire français. Il avait également pour but de s’opposer à un projet de réforme visant à permettre de dispenser, discrétionnairement, le rapporteur public, magistrat indépendant dont la partie la plus sensible du travail consiste à livrer livre ses conclusions lors de l’audience publique, de prononcer ses conclusions à l’audience. Introduit en catimini, en cours d’examen, dans la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit et voté à la hussarde, sans débats, sa conformité à la Constitution – éminemment douteuse – est aujourd’hui soumise au Conseil constitutionnel.

En tout état de cause, à ce jour, rien n’a été fait pour tirer les conséquences de la très forte participation de nos collègues à ce mouvement, bien au contraire. Aucune des dispositions que nous contestons n’a été retirée et nous attendons toujours l’annonce des importants renforts en effectifs nécessaires à l’application de certaines mesures de la loi immigration.

Sur un autre plan la colère des membres du corps traduit leur ferme volonté d’affirmer la spécificité d’un modèle dont la qualité est reconnue et qui a su faire la preuve de sa capacité à produire les efforts nécessaires, par exemple, à une réduction sensible et spectaculaire des délais de jugement ces dix dernières années. Ce mécontentement rend également compte de leur souhait de voir, en conséquence, le statut du corps évoluer. Afin de donner un nouveau souffle à l’ensemble de la juridiction administrative.

En effet, aussi paradoxal que cela puisse paraître, il reste encore aujourd’hui, à lui donner un statut à la hauteur des nombreuses et croissantes missions dont elle s’acquitte. Plutôt que de s’acharner à détricoter les procédures et à instaurer une justice à deux voire trois vitesses. Il n’est pas inutile de rappeler qu’en 2011, les membres des cours et tribunaux administratifs sont encore ... des fonctionnaires auxquelles des missions juridictionnelles sont confiées, même si, concrètement, ils bénéficient des garanties d’indépendance qui s’attachent à la fonction de juger !

Et l’entêtement du Conseil d’Etat, à faire passer des réformes auxquelles nous nous opposons en raison de l’atteinte intolérable qu’elles porteront aux droits des justiciables concernés et du coup porté à la qualité de la justice rendue, ne fait que prolonger la colère des « magistrats administratifs » lorsqu’ils comparent cette obstination avec l’enlisement d’un projet visant, précisément, à réformer le statut des juridictions administratives et de leurs membres.

Car un projet de loi de réforme statutaire de la juridiction administrative existe bien. Validé par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel le … 17 février 2009, il fait l’objet de telles oppositions que, dans sa réponse à une question parlementaire le 5 avril dernier (n° 21 514) le garde des Sceaux a indiqué qu’« il n’est aucunement envisagé de remettre en cause l’organisation actuelle du Conseil d’État ». Fin de partie ?

Rien d’étonnant pour qui veut bien se pencher sur la question. Le débat sur le statut ne date pas d’hier. Il s’enracine dans l’histoire … du Conseil d’Etat, institution napoléonienne n’ayant originellement vocation qu’à faire œuvre de conseil.

Ce n’est que progressivement, et accessoirement, que le Conseil d’Etat a érigé en son sein une formation contentieuse. Mais le statut des membres de cette « cour de cassation administrative » est resté celui qui leur avait été dévolu sous l’empire de la constitution de l’An VIII : ce sont encore, à ce jour, des hauts-fonctionnaires. Ce n’est qu’en 1953 que les tribunaux administratifs ont été créés, succédant aux conseils de préfectures et instituant, enfin, une véritable juridiction administrative de première instance.

La controverse sur le statut s’est alors notamment traduite par un arrêt du 2 février 1962, dans lequel … le Conseil d’Etat ( !) a jugé que le terme de magistrat utilisé dans l’article 34 de la Constitution – lequel affirme pourtant que le domaine de la loi comprend le statut des magistrats – ne visait que les magistrats de l’ordre judiciaire. Il a fallu attendre une décision du Conseil constitutionnel, rendue le 12 juillet 1980, pour que soit affirmé que la garantie de l’indépendance des juridictions administratives figurait au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la république.

La discussion s’est ensuite déplacée vers le Parlement, qui s’est saisi pour la première fois de la question lors des débats qui ont présidé à l’adoption de la loi 86-14 du 6 janvier 1986. A cette occasion, le Sénat envisageait de soumettre au législateur l’ensemble du statut des membres des juridictions. Las ! L’Assemblée Nationale, lors de la seconde lecture du texte, abandonnera cette idée au motif que … les membres du Conseil d’Etat n’avaient pas, pour l’essentiel, une mission juridictionnelle ! Un quart de siècle plus tard, les parlementaires sont-ils décidés à mettre un terme à ces anachronismes ? Et surtout, le pourront-ils ?

Car les résistances se sont organisées. Et l’on mesure la force d’inertie à laquelle se heurtera la représentation nationale lorsqu’on prend comme exemple la question de la simple dénomination des membres des juridictions administratives. En effet si l’idée que les membres du corps devraient désormais être dénommés « magistrats » a largement progressé dans les cours et tribunaux administratifs, cette concession à l’évidence est, vue par certains hauts-fonctionnaires, déjà excessive !

On mesure l’étendue de cet « excès » lorsqu’on examine les simples conséquences qu’il conviendrait de tirer de l’affirmation de ce principe, comme par exemple celles ayant trait au port de la robe et à la prestation de serment, attributs pourtant naturels du juge, tant en France que dans la plupart des systèmes juridictionnels.

Deux réponses sont en effet invariablement avancées par les gardiens du temple pour justifier leur immobilisme stérile. La première s’appuie sur un solide sens du comique pour affirmer que la tradition bi-séculaire d’un « corps d’épée » s’opposerait à de telles « dérives ». La seconde tire argument, avec un cynisme assumé, d’une fantomatique « unité » de la juridiction administrative : l’impossibilité d’une telle réforme pour les 80 « hauts fonctionnaires » de la section du contentieux du Conseil d’Etat imposerait le statu quo pour les 1000 collègues rendant la justice dans les juridictions de premier ressort et d’appel !

Soyons honnêtes : nous sommes prêts à convenir que l’épée, portée sous la robe, ne produit pas l’effet de solennité et de sérénité attendus de la justice. Il n’est pas sérieusement envisageable de cumuler les deux. Pensons, par exemple, au rapporteur public et à son inconfort au moment de se lever pour prononcer ses conclusions, sabre au clair ! Quant à l’argument de l’unité de la juridiction, il fallait oser l’introduire dans les débats.

Il existe donc deux écoles. Celle d’un certain dandysme consistant à vouloir à tout prix afficher sa singularité semble avoir de farouches partisans. Une majorité croissante des membres des juridictions administratives incline pourtant à la simplicité et à la symbolique d’une pratique reconnue et identifiée par l’ensemble de nos concitoyens. Lesquels sont potentiellement - mais d’aucuns considéreront sans doute cette particularité comme négligeable - des justiciables. Entre l’iconographie du 19ème siècle et les nécessités du 21ème, nous avons fait notre choix. C’est celui de la force du symbole qui écarte, a priori, le questionnement ou le soupçon sur cet inconnu, appelé à juger ses concitoyens, en identifiant à la fois son statut et sa fonction : magistrat !

C’est surement cet ancrage dans le réel et le présent qui vaut, depuis l’origine, aux « magistrats administratifs » la punition de ne quasiment pas avoir le droit d’accéder aux fonctions de juge de cassation. Un par an, en moyenne, depuis trente ans : d’autres hauts fonctionnaires sont sans doute mieux armés que des magistrats ayant rendu la justice en première instance et en appel durant toute leur carrière pour assumer ces fonctions … L’idée de voir l’accès des membres des cours et tribunaux administratifs au Conseil d’Etat enfin consacré par la loi dans des proportions dignes des missions que nous assumons semble, aux yeux du petit cénacle qui freine cette réforme, encore tout aussi tout aussi iconoclaste que la précédente.

On pourrait avancer d’autres exemples de ce corporatisme d’un autre âge. La réforme statutaire que nous appelons de nos vœux – et qui recevait encore à l’automne dernier les bonnes grâces de la chancellerie – implique naturellement la rénovation des modes de gestion de la juridiction administrative, sous l’égide d’un « Conseil supérieur de la magistrature administrative » élargi. Ici encore, chacun percevra sans mal le caractère hérétique d’une telle institution – et d’une telle appellation – aux yeux des tenants de l’immobilisme absolu.

Nous voulons croire que le gouvernement saura retrouver la volonté de réformer le statut des juridictions administratives qu’il manifestait encore l’an dernier.

A défaut et compte tenu des oppositions qui s’affrontent, nous espérons que le Parlement voudra se saisir d’un sujet hautement symbolique et porteur d’autres (r)évolutions là où, de façon anachronique, elle sont encore contestées. Et clore une controverse qui n’a que trop duré !

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