Le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 sur le commissaire

Interrogée sur le projet de décret relatif au commissaire, l’USMA avait fait connaitre sa position par un courrier du 10 novembre 2005.

A l’époque, nous ne l’avions pas diffusé afin de ne pas fragiliser l’institution du commissaire du gouvernement à nouveau mise en cause devant la CEDH. D’autant que ce texte visait à infléchir les positions de la CEDH. La CEDH ayant confirmé sa jurisprudence KRESS dans le récent arrêt MARTINIE du 12 avril 2006, rien ne s’oppose plus à ce que nous fassions connaitre notre analyse de l’époque.

Paris, le 10 novembre 2005

Monsieur le Secrétaire général,

Par courrier du 17 octobre 2005 vous m’avez transmis un projet de décret modifiant le code de justice administrative et relatif, notamment, au statut du commissaire du gouvernement, en me demandant de bien vouloir vous faire connaître les observations que ce projet appelle de la part de l’USMA.

Ce projet comporte, en premier lieu, des dispositions qui attribuent à la mission d’inspection un rôle particulier dans la prévention des litiges résultant de durées excessives de procédures contentieuses. Cette première série de dispositions soulève quelques interrogations de notre part.

Le nouvel article R. 112-2 du code de justice administrative prévoirait que « Saisi par toute Partie qui se plaint de la durée excessive d’une procédure engagée devant un tribunal administratif. ou une cour administrative d’appel, le chef de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives a la faculté de faire des recommandations visant à remédier à cette situation ».

M. le Président GENEVOIS nous a expliqué, lors de l’entretien qu’il a bien voulu nous accorder vendredi 4 novembre dernier, que cette rédaction s’inspirait des dispositions de la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République et, notamment, de son article 9.

Néanmoins, le chef de la mission d’inspection n’étant pas dans la même situation institutionnelle que le Médiateur de la République, nous nous interrogeons toujours sur les destinataires de ses recommandations. En effet, s’il s’agit d’une lenteur provenant d’un dysfonctionnement interne d’une juridiction, les recommandations doivent être adressées au chef de celle-ci. Mais, comme vous le savez, la plupart des retards à juger trouvent leur origine dans l’insuffisance de moyens humains ou matériels dont les chefs de juridiction ne sont pas responsables.

Par ailleurs, nous ne comprenons pas, pourquoi ce dispositif ne concernerait pas également le Conseil d’Etat, statuant au contentieux.

Nous saisissons enfin cette occasion pour vous rappeler que l’USMA est favorable à une mission d’inspection comportant des membres permanents, choisis pour partie parmi les membres des TA et CAA ayant le grade de président.

En deuxième lieu, le projet précise que le commissaire du gouvernement assiste au délibéré mais n’y prend pas part. L’USMA émet les observations suivantes à ce sujet :
- Le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat nous a expliqué que, par cette disposition, le Conseil d’Etat tentait d’infléchir la position de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), laquelle doit très prochainement se prononcer à nouveau en Grande Chambre sur la question de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré au Conseil d’Etat.

- Nous constatons que la Cour vient de confirmer, dans une affaire LOYEN du 5 juillet 2005, la position qu’elle avait adoptée dans l’arrêt KRESS le 7 juin 2001 selon laquelle le commissaire du gouvernement ne doit pas pouvoir, par sa présence au délibéré, y exercer une certaine influence. Quelles que soient nos opinions vis à vis de cette jurisprudence, elle existe et s’impose à nous.

- Dans ces conditions, même si la CEDH accepte de considérer que, par la disposition réglementaire envisagée, les apparences d’impartialité du juge administratif français sont sauvegardées, dans l’intervalle, jusqu’à la date à laquelle sera connue la nouvelle position de la Cour, nos commissaires et nos formations de jugement seront dans une position déontologique difficile car en toute rigueur, ils devraient faire prévaloir l’actuelle jurisprudence de la CEDH. Leur situation deviendra encore plus délicate si la Cour confirme sa jurisprudence. Des pratiques très diverses risquent donc de se développer dans les juridictions.

- Enfin, les risques contentieux d’un tel décret sont grands : lui-même sera vraisemblablement attaqué directement devant le Conseil d’Etat puis devant la Cour européenne des droits de l’homme ; nos jugements seront eux-mêmes souvent attaqués comme étant issus d’un procès non équitable au sens de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés individuelles.

- En dernier lieu, l’idée, suggérée par certains, de demander aux commissaires de prêter serment ne nous paraît pas de nature à satisfaire, en elle-même, aux exigences de la CEDH. Néanmoins nous y sommes favorables depuis longtemps mais pour l’ensemble des membres du corps et pour les greffiers de chambre.

En troisième lieu, en ce qui concerne la désignation des commissaires du gouvernement, nous comprenons que la réforme proposée (remplacer la désignation par le Président de la République, sur proposition du CSTACAA, par une nomination par le Vice-Président du Conseil d’Etat, sur proposition du chef de juridiction, après avis du CSTACAA) est motivée à la fois par un souci de simplification de la procédure et par la volonté d’afficher l’indépendance de ceux-ci vis à vis du pouvoir exécutif.

Nous estimons néanmoins qu’un changement de la dénomination du « commissaire du gouvernement » -qui avait d’ailleurs été envisagé par M. le Président LABETOULLE, celui-ci proposant celle de « commissaire à la loi »- permettrait de mieux répondre au second objectif poursuivi et éviterait de réduire le prestige et l’autorité de cette fonction.

Par ailleurs, nous demandons de préserver le rôle de « vigile » du CSTACAA dans la désignation des commissaires du gouvernement afin d’éviter, par exemple, que soient nommés dans ces fonctions des collègues dont l’expérience est insuffisante. Le Conseil supérieur devrait au moins rendre un avis conforme sur leur désignation.

A cet égard, nous souhaiterions que le CSTACAA bénéficie d’une information plus complète sur les magistrats proposés en qualité de commissaire (leur accord explicite pour assurer ces fonctions, leur ancienneté, ...).

En quatrième lieu, en ce qui concerne la possibilité pour les chefs de juridictions ou les présidents de formation de jugement d’autoriser la présence de personnes non membres de la juridiction au délibéré, nous estimons que le délibéré doit rester un lieu secret qui ne peut être ouvert à des personnes extérieures à la juridiction qu’avec l’accord de l’ensemble des magistrats composant la formation de jugement. Il nous semble donc qu’une telle ouverture, exceptionnelle et au cas par cas, ne peut faire l’objet d’une réglementation a priori. Et si l’article 12-2 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 prévoit que les avocats stagiaires peuvent assister aux délibérés, est-il besoin de prendre un décret pour le répéter ? Par ailleurs, nous ne voyons pas le lien direct entre une telle disposition et les exigences européennes du procès équitable qui semblent motiver l’ensemble de ce projet.

Enfin, là encore, nous pensons qu’elle risque de provoquer des interrogations sur le fonctionnement et la composition de la séance d’instruction, parfois dénommée « pré-délibéré », pour l’heure encore épargnée.

Enfin, en ce qui concerne la pratique de la note en délibéré, M. le Président GENEVOIS nous ayant interrogé sur ce sujet, si l’équilibre trouvé nous paraît satisfaisant, nous sommes réticents à ce qu’il soit consacré dans un texte réglementaire, susceptible d’en augmenter le nombre et d’entraîner de nouvelles demandes de reformes procédurales.

Telle sont les observations de l’USMA, en l’état de ses réflexions, sur ce projet de décret.

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