Compte-rendu de la visite du TA de Nantes - 4 avril 2019

4 avril 2019

 Compte rendu de visite

Tribunal administratif de Nantes   

 

 

Une délégation de l’USMA (Ivan Pertuy, Ophélie Thielen) s’est rendue au tribunal administratif de Nantes ce 4 avril. Nous remercions chaleureusement l’ensemble des magistrats présents pour l’accueil qu’ils nous ont réservé.

Situation du tribunal

 

Situation générale 

Le ressort du tribunal couvre les départements de la Loire-Atlantique, du Maine-et-Loire, de la Mayenne, de la Sarthe et de la Vendée.

 

Le tribunal est composé de huit chambres, 44 magistrats, 46 agents de greffe, 10 assistants de justice et 3 assistants du contentieux. Une neuvième chambre, en charge exclusivement du contentieux des visas, existe déjà, composée de magistrats volontaires ; elle travaille actuellement en collaboration avec les greffes des autres chambres. Elle n’a pas encore été officiellement installée, mais sera renforcée par un président en titre et un greffe à compter du 1erseptembre 2019.

 

Points positifs du tribunal

Un collectif juridictionnel solide

Le tribunal affronte des difficultés de plusieurs ordres. Pour autant, les magistrats sont mobilisés et attentifs aux difficultés rencontrées par leurs collègues, magistrats et agents des greffes. Les magistrats sont très présents au tribunal et l’ambiance est emprunte d’une forte attention portée à l’autre. Les magistrats, non seulement nous ont très bien reçu, mais ont enrichi notre visite, tant sur les débats nationaux que sur la situation de leur juridiction.

 

De l’intérêt d’un contentieux à incidence nationale

Le tribunal a un ressort national pour l’ensemble du contentieux des visas et de la naturalisation etles magistrats font donc seuls, aux côtés de leurs collègues officiant à la cour administrative d'appel, la jurisprudence nationale(le Conseil d’Etat est rarement saisi). Les questions qui ne sont pas jugées sont fréquenteset donnent évidemment de l’intérêt à ce contentieux particulier.

Des locaux (à l’origine…) adaptés

Le tribunal est installé dans L’Hôtel Deurbroucq, du nom de l’armateur, descendant de négociants hollandais, à l’origine de sa construction commencée en 1764. Situé sur l’île Gloriette, (ou plutôt rue de l’île Gloriette, depuis 1929, date à laquelle le bras de la Loire qui passait devant l’hôtel a été comblé), le bâtiment est partagé, comme sa façade ne le laisse pas apparaître, en deux bâtis distincts. L’aile Est a été détruite lors d’un bombardement en 1943 et reconstruite de manière indépendante, façade exceptée. Et malheureusement, cette aile, comme le laisse apparaître la photographie ci-après page 5, est occupée par le centre hospitalier régional, et notamment par des appartements de fonctions. Les locaux, prévus en 2006 pour accueillir cinq chambres, seraient très agréables s’ils ne s’apprêtaient à en accueillir une neuvième, et, au regard de la progression constante du flux contentieux, vraisemblablement une dixième assez rapidement.Il reste que les locaux, anciens mais rénovés selon les exigences modernes, https://www.usma.fr/cdf149b0-978e-4ad9-98fd-33c7fe75035c" width="299" height="184" />sont beaux et porteurs de la solennité nécessaire à l’exercice de la mission de justice qui y est rendue[1].

https://www.usma.fr/014ffa1a-4a1d-4327-99be-6237a5c7523b" width="220" height="124" />L’ascenseur extérieur est vitré et accessible aux personnes à mobilité réduite. Sujets au vertige, s’abstenir…

La salle d’audience est colorée, mais solennelle et lumineuse.

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https://www.usma.fr/4daaeae9-6626-438f-8d93-50154a6359c2" width="142" height="253" />Les bureaux sont souvent partagés mais demeurent d’une taille et d’un confort honorable.

Le tribunal est situé à 20 minutes de la gare ferroviaire (10 minutes en tramway) et à 5 minutes du centre-ville, où les restaurants sont nombreux. La cafétéria, prévue pour un tribunal de cinq chambres, est aujourd’hui trop petite pour accueillir les moments de convivialité réunissant l’ensemble du collectif juridictionnel, qui ne peuvent ainsi se dérouler qu’en salle d’audience.

Un pôle d’aide à la décision pour les référés. 

Deux magistrats, dont un responsable du pôle expérimenté, sont en charge des référés, avec le soutien d’un pôle d’aide à la décision, également en charge de la rédaction des ordonnances.

 

Une équipe de direction investie. 

Le président de juridiction, arrivé le 1ermars 2018, associe son premier VP à l’ensemble des questions de gestion du tribunal (nous les remercions au passage pour la grande disponibilité dont ils ont fait preuve à notre égard) et l’équipe de direction est appréciée des magistrats.Ceux-ci exposent, notamment, qu’ils ont la sensation de voir leurs difficultés comprise, prises en compteet de voir, enfin, des solutionsse faire jour. 

Points négatifs du tribunal

Un nombre insuffisant de magistrats. 

Le tribunal administratif de Nantes est, d’abord confronté à uneaugmentation du volume contentieux importante et constante depuis le transfert, en 2006, du contentieux des visas,jusqu’alors pris en charge par le Conseil d’Etat. Or, ce contentieux, regardé comme un contentieux de masse par le CE, est en réalité un contentieux complexe, donnant lieu à de réelles discussions en formation collégiale[2].Le tribunal a été installé avec 5 chambres en 2006, sans tenir compte de cet apport de contentieux, et est donc en déficit de force de travail depuis cette date. 

Le tribunal subitensuiteune augmentation brutale de saisines Dublin III.La préfecture de Nantes avait acquis une réputation, à l’instar de la ville ouverte sur le monde qui l’accueille, de préfecture « asile-friendly », peu sélective dans ses enregistrements de demande d’asile et ses renvois à l’Ofpra, mais semble désormais avoir mis fin à cette politique. Elle prend désormais un nombre considérable de décisions de transfert Dublin, systématiquement assortis, comme presque partout en France, de mesure d’assignation à résidence, faisant passer le chiffre mensuel habituel (52 décisions attaquées en septembre 2018) à un niveau inconnu jusqu’alors (159 décisions en mars 2019, et près de 25 décisions attaquées pour avril, au jour de notre visite, le 4 avril !). 

Enfin, en vertu de l’adage, « on n’augmente les moyens humains d’un tribunal que lorsque l’on est en capacité de loger les nouvelles recrues »le tribunal a tout simplement longtemps renoncé à demander des renforts, au regard de l’incidence négative d’un entassement des personnels dans un immeuble qui est d’ores et déjà dimensionné bien en deçà du nécessaire.

Avec neuf chambres théoriques à compter de septembre 2019, le tribunal prendra en charge, selon les prévisions, entre 13 000 et 14 000requêtesrendant d’ores et déjà obsolète sa volumétrie actuelle.

Le stock de dossiers de plus de deux ans demeure à un niveau élevéet pâtira bien entendu de l’effet d’éviction inhérente au contentieux de refus de visa (défalqués 1 pour 2), de refus de naturalisation (1 pour trois) et de « 96 h » (1 pour ?).

Un immeuble totalement sous-dimensionné

 

CHRU     /   Tribunal (aile Ouest)

(aile Est)

 

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Les magistrats et agents de greffe sont, du fait de l’accroissement de leur nombre,de plus en plus à l’étroit dans leurs bureaux. La cafétéria compte une trentaine de places pour cent personnes etle tribunal ne peut plus réunir le collectif juridictionnel en dehors de la salle d’audience, alors même que ces salles sont très prisées : plus de 1900 audiences ont été tenues en 2018 dans seulement deux salles d’audience !

Chose extrêmement surprenante, ainsi qu’il a été dit, le tribunal n’occupe pas tout le bâtiment qui l’accueille, puisque son aile Estest occupée par quelques bureaux et logements de fonctions du centre hospitalier (photographie ci-dessus). Si le départ de ce dernier en 2022 pour un pôle régional en périphérie pouvait laisser des perspectives de récupération de ces locaux à moyen terme, le départ est désormais, au mieux, prévu pour 2026.

Parce qu’il n’est plus possible d’attendre que les locaux du tribunal puissent accueillir un indispensable renfort de magistrats et d’agents de greffe, il a été décidé d’installer une chambre dans des locaux situés à environ ¼ d’heure de marche du tribunal(la pression immobilière est très forte à Nantes et les considérations budgétaires ne sont pour rien dans l’éloignement).

https://www.usma.fr/575bc1d4-57f3-44d0-b269-37fa2964719b" width="292" height="217" />Le trajet entre les bureaux de la nouvelle chambre et le tribunal.

 

Il va de soi qu’une telle situation porte une atteinte importante aux conditions de travail des collègues concernés(qui seront très correctement logés, mais n’auront donc pas de bureau au tribunal) et à l’existence d’un collectif juridictionnel. Cette solution ne peut être regardée comme pérenne, et ce, d’autant plus, que la 9èmechambre ne suffira pas à compenser le manque de magistrats au regard de l’augmentation des entrées.

Deux solutions sont désormais ouvertes : soit le Conseil d’Etat parvient, par une mobilisation des cabinets ministériels, un déménagement anticipé d’une partie de locaux par le CHRU, pour l’heure refusé localement et qui apparaît, d’évidence, la solution à la fois la moins coûteuse budgétairement et la plus pertinente, soit le tribunal se déplace dans son intégralitépour retrouver des conditions de travail normales.

Les efforts du Conseil d’Etatpour renforcer le tribunal, tant en termes de force de travail qu’en termes matériels, sont réels, mais résolumenten décalage avec l’augmentation des entrées. Il ressort de nos échanges avec les magistrats que ce relatif immobilisme vient de ce que le Conseil d’Etat n’avait pas, avant la nomination du nouveau président de juridiction, été suffisamment alerté sur l’étendue des difficultés.

Une situation globalement périlleuse 

 

Les magistrats tiennent le rythme mais ne pourront conserver leur motivation intacte que si les moyens permettent de faire face au flux et au stock. Il y a, à notre sens, urgenceà secourir le tribunal administratif de Nantes, porté sur un fil par ses magistrats et son équipe de direction.

Il est ainsi important que le tribunal dispose très rapidement de la force et des lieux de travail nécessaire aux défis qu’il rencontre.

Organisation de la visite

 

Rencontre du président de juridiction

Nous avons tout d’abord rencontré le président de juridiction, M. Bernard Iselin, accompagné du 1ervice-président, M. Jean-Marc Guittet.

Nous leur sommes reconnaissants pour le temps qu’ils nous ont consacré, en participant à notre réunion, en accompagnant notre visite des locaux et en apportant des réponses à nos interrogations.

Réunion en salle des délibérés

La visite s’est poursuivie par deux réunions tenues dans la salle des délibérés, en présence de magistrats, syndiqués ou non, et à l’USMA ou non, que nous remercions tous pour leur présence et leur participation active au débat. 

La première réunion, de 10h00 à 11h00, a eu pour objet, en présence du président de juridiction, d’évoquer les débats nationaux et ce à quoi devrait ressembler la juridiction administrative de demain.

Nous avons évoqué les principales revendications de l’USMA (charge de travail, risques psycho-sociaux, mobilité, rémunérations etc.) et répondu aux interrogations et contradictions des magistrats. 

La seconde réunion, de 11h00 à 12h00, avait pour objet de recueillir la libre parole collective des magistrats et vice-présidents, qui a été également recueillie individuellement auprès d’eux dans l’après-midi, par une visite des bureaux.

Teneur des débats :

Comme un hamster dans sa roue

Comme nos collègues l’avaient souligné à Lille, et comme l’USMA l’a souvent écrit, notre métier de magistrats perd peu à peu de son sens en droit des étrangers. Métaphore de Sisyphe, des Shadoks[3]ou, comme nous l’a dit un de nos collègues à Nantes, sensation d’être « comme un hamster dans sa roue », la perte de sens qui résulte de ce travail répétitif à l’inutilité avérée est criante, à Nantes comme ailleurs : 14 % des décisions d’obligation de quitter le territoire français ont été exécutées en 2017 et cela résulte d’un choix de prendre des décisions en nombre, peu importe qu’il soit envisageable de les exécuter(rapport d’information de la commission des affaires étrangères, Mme de Sarnez, page 45 sur les difficultés à obtenir des laisser-passer consulaires, page 54 pour le ratio décisions/ éloignement réelhttp://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0821.pdf).

La complexité du droit des étrangers et le recours systématique au juge unique ne rend en outre la prise en charge de ce contentieux indolore, ni pour le justiciable, ni pour le juge(rapport d’information de la commission des lois de MM. Clément et Larrivé, pages 42 et 43 http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i0669.pdf).

L’inaccessible étoile est un tableau Excel ?

La question de la charge de travaila été abordée en termes de sens : comment préserver intacte une conscience professionnellelorsque l’exigence statistique vous conduit à juger de plus en plus vite, et dans des conditions de plus en plus mauvaises, des dossiers de plus en plus complexes. En d’autres termes, comment conserver son envie de rendre des jugements de qualité durant 40 ans si l’on n’est porté, non par la satisfaction de notre mission sociale, qui résulte de la qualité de nos jugements, mais par la satisfaction des seules exigences chiffrées.

C’est de cette perte de sens que peuvent naître les risques psycho-sociaux ou la démotivation.

Défalquer, c’est toujours travailler 

Une discussion très intéressante s’est engagée sur la difficulté que nous avons à défalquer nos dossiers étrangers, lorsque l’effet d’éviction de cette défalcation sur le contentieux généralnous donne mauvaise conscience. Nous savons que des justiciables attendent leur jugement en contentieux général et ressentons nos défalcations comme une incapacité à remplir notre rôle social. Alors, comme nous avons besoin de sens, nous défalquons moins que prévu, pour ne pas laisser vieillir notre stock.

Cette volonté, louable,de préservation du sens du service au justiciable est malheureusement payante à court terme. Mais elle ne l’est qu’à cette échéance.

A moyen terme, soit nous ne parviendrons plus à tenir le rythme (et devrons, comme un nombre en augmentation constante de nos collègues, sacrifier des RTT ou être placé en arrêt maladie), soit notre président ou notre rapporteur public sombreront avant nous.

Et sur le long terme, les bons chiffres de chaque tribunal, nés de la dévotion de magistrats prêts à se former hors de leur temps de travail, à ne pas défalquer et à dépasser leur norme au bénéfice du justiciable, conduira le Conseil d’Etat à les récompenser en donnant des moyens humains aux autres tribunaux, ceux qui en ont vraiment besoin puisqu’ils ont de mauvais chiffres.

A très long terme,donc, ne pas défalquer, c’est prendre le risque de se fatiguer prématurément, d’exténuer ses collègues, de masquer les difficultés de son tribunal aux yeux du gestionnaire et donc, de nuire au justiciable dont on espérait, à l’origine, préserver le droit à la justice.

Manager, c’est aussi travailler

 Le débat nous a conduit à évoquer la pratique de détermination collective, dans des réunions de chambre incluant le greffe, d’objectifs qualitatifs et quantitatifs chiffrés et non chiffrés(détermination des types de dossiers prioritaires), la norme demeurant un repère de protection des magistrats. Les présidents de chambre n’organisent pas tous, à Nantes, la réunion, au moins annuelle, que l’USMA appelle de ses vœux à cette fin. La norme est appliquée de manière assez rigoureuse dans l’ensemble, et certains magistrats le regrettent.

Nous souhaitons que cette proposition de l’USMA, reprise par le groupe de travail « information consultation concertation » soit généralisée au sein de nos juridictions, et notamment au TA de Nantes.

Compte rendu 

Les entretiens individuels avec les magistrats ont été placés sous le sceau de la confidentialité. A l’issue de la visite, nous avons évoqué avec M. le Président Iselin les requêtes collectives et les situations individuelles que les magistrats ont souhaité lui voir transmettre.

Notre prochaine visite aura lieu au TA de Caen.

 

 

[1]Même si la délégation de l’USMA, attentive à la présence des symboles de justice, a noté que la grande salle d’audience n’était pas pourvue d’une « Marianne ». 

[2]Un contentieux « non de masse, mais massif », selon notre collègue actuellement en charge de la chambre des visas.

[3]Référence à la devise Shadok : « Il vaut mieux pomper, même s'il ne se passe rien, que de risquer qu'il se passe quelque chose de pire en ne pompant pas ».

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