Sénat, Avis n° 153 (2018-2019) de M. Patrick KANNER, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 novembre 2018: Projet de loi de finances pour 2019 : Juridictions administratives et juridictions financières

Projet de loi de finances pour 2019 : Juridictions administratives et juridictions financières

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http://www.senat.fr/fileadmin/templates/images/skin/bg_pictos_04.png"); background-position: 0px -304px; background-repeat: no-repeat no-repeat;">22 novembre 2018 :Budget 2019 - Juridictions administratives et juridictions financières( avis - première lecture )
  • Par M. Patrick KANNER
    au nom de la commission des lois
  • Sommaire
  • Synthèse du rapport (146 Koctets)
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Mesdames, Messieurs,

Cette année encore, votre commission des lois est appelée à examiner pour avis les crédits du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » avec les crédits du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre.

Pour l'exercice 2019, les juridictions administratives bénéficient d'une hausse de leur budget de 3,4 % par rapport à l'exercice précédent, consacrée à la création de 132 équivalents temps plein travaillé (ETPT), dont 122 sont en réalité destinés à la Cour nationale du droit d'asile, qui fait face à une augmentation sans précédent de son activité.

Les juridictions financières voient également leurs crédits augmenter de 1 %, permettant ainsi la création de 15 ETPT, pour s'approcher du plafond d'emplois fixé à 1 840 ETPT depuis 2010.

Dans la continuité des observations qu'il avait formulées l'an dernier, votre rapporteur estime que les performances satisfaisantes affichées par ces juridictions, qui sont le résultat du volontarisme et du professionnalisme dont font preuve les magistrats et les personnels, ne doivent pas masquer la situation extrêmement tendue dans laquelle elles se trouvent, compte tenu de l'augmentation continue des missions qui leur sont confiées par le législateur à effectifs quasi-constants, d'autant que la recherche de gains de productivité, à travers des réformes de procédure ou d'organisation, semble avoir atteint ses limites.

I. UNE INSUFFISANCE DE MOYENS QUI MET EN PÉRIL LE BON FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux huit cours administratives d'appel, aux quarante-deux tribunaux administratifs et, depuis 2009, à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Présence du juge administratif sur le territoire national

Source : services du Conseil d'État

A. UNE AUGMENTATION DES MOYENS QUASI EXCLUSIVEMENT DESTINÉE À LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE

1. Une hausse du budget qui se traduit par des recrutements massifs à la Cour nationale du droit d'asile

Avec 420 millions d'euros en crédits de paiement, le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » bénéficie d'une augmentation de 13,8 millions d'euros, soit une progression de 3,4 % de ses crédits par rapport à 2018. Cette augmentation est légèrement plus importante que celle observée lors des exercices précédents (+ 3 % en LFI 2018, + 2,6 % en LFI 2017, + 1 % en LFI 2016 et + 2,2 % en LFI 2015).

Évolution des crédits par titre

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Votés en

Demandés pour

Progression

Progression

Votés en

Demandés pour

Progression

Progression

2018

2019

(millions d'euros)

(%)

2018

2019

(millions d'euros)

(%)

Titre 2 - Dépenses de personnel

337,59

350,38

+12,79

+3,79 %

337,59

350,38

+12,79

+3,79 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

74,02

70,49

-3,53

-4,77 %

60,62

60,85

+0,23

+0,38 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

8,76

62,56

+53,80

+614,16 %

8,03

8,81

+0,78

+9,71 %

Total

420,37

483,43

+63,07

+15,00 %

406,24

420,04

+13,80

+3,40 %

Source : commission des lois à partir du projet annuel de performances pour 2019

Cette augmentation est quasi exclusivement destinée à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dont les moyens matériels et humains sont renforcés.

Les crédits prévus dépassent de plus de 8 millions d'euros les montants fixés par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, pour permettre à la CNDA de faire face à la hausse de son activité.

Le plafond d'emplois pour 2019 est fixé à 4 147 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 3 953 ETPT en 2018. Après divers correctifs tenant compte de mouvements intervenus en 2018, 132 nouveaux emplois sont créés dont 122 destinés à la CNDA. En 2018, la CNDA a bénéficié de 102 créations d'emplois, dont seules 51 avait été prévues en loi de finances initiale. 51 emplois supplémentaires lui ont été affectés en cours d'année.

Plafond d'emplois

(en ETPT)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

PLF 2019

3 655

3 713

3 738

3 784

3 819

3 899

3 953

4 147

Source : projets annuels de performances pour 2019

La Cour nationale du droit d'asile confrontée à une augmentation inédite du nombre de ses saisines

L'activité de la CNDA

Avec 53 581 nouveaux recours enregistrés en 2017, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a dû faire face à une hausse sans précédent du nombre de ses saisines : + 34 %. Pour 2018, la hausse du nombre d'affaires enregistrées est déjà de 20 %.

Nombre de recours enregistrés devant la CNDA

Source : Conseil d'État, rapport public 2018, https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/184000286.pdf

Cette augmentation est directement liée à la hausse des décisions rendues par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). En 2017, le taux de recours contre les décisions de l'OFPRA était de 85,2 %.

Principaux pays de provenance des demandeurs d'asile devant la CNDA

Source : Conseil d'État, rapport public 2018https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/184000286.pdf.

En 2017, la CNDA a accordé une protection (qualité de réfugié ou protection subsidiaire) dans 16,8 % des affaires jugées (soit 8 006 décisions de protection) tous types de décisions confondus.

L'augmentation de 11 % du nombre de décisions rendues en 2017, avec 47 814 décisions, n'a pu compenser la hausse spectaculaire du nombre de saisines, le taux de couverture2(*) s'est établi à 89,2 %.

La situation s'est encore dégradée en 2018 avec la poursuite de la progression du nombre des saisines ainsi qu'en raison de divers mouvements sociaux qui ont touché la Cour entre février et juillet 2018, conduisant à un taux de renvoi des affaires très important en début d'année (47 %). Il en est résulté une augmentation du stock des affaires en instance (15 % en 2018 alors que la prévision était de 6 % et que ce taux était de 6,8 % en 2017) et un allongement du délai moyen constaté de jugement des affaires.

À la suite de l'adoption de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile, il convient de faire une distinction selon la catégorie de recours. En effet, le législateur a fixé à cinq mois le délai de jugement pour les procédures ordinaires et à cinq semaines le délai de jugement pour les procédures accélérées.

Délai moyen constaté de jugement des affaires

Source : projet annuel de performances 2019

Aide juridictionnelle

En 2009, l'élargissement de l'aide juridictionnelle lié à l'application de l'article 93 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 qui supprimait la condition d'entrée régulière en France pour l'octroi de l'aide juridictionnelle, avait entraîné une très forte augmentation des demandes, qui ont été multipliées par trois : 9 927 demandes ont été enregistrées en 2009, contre 3 468 en 2008. 

La demande d'aide juridictionnelle n'a pas cessé d'augmenter depuis et le taux d'admissions également, atteignant 96,6 % des demandes en 2017.

Croissance de l'aide juridictionnelle

Source : Conseil d'État, rapport public 2018https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/184000286.pdf.

Les moyens humains de la CNDA

Pour faire face à son activité croissante, depuis 2011, le Conseil d'État renforce régulièrement les effectifs de la Cour. Les plans d'action mis en oeuvre au profit de la CNDA se sont traduits par les créations suivantes :

- 50 emplois en 2011 ;

- 15 emplois en 2014 ;

- 23 emplois en 2015 ;

- 24 emplois en 2016 ;

- 40 emplois en 2017 ;

- 102 emplois en 2018 ;

- 122 emplois en 2019.

Compte tenu de la nécessité de procéder à des recrutements importants dans des délais très courts, les emplois créés depuis 2011 sont principalement des emplois contractuels. En 2017, sur 463 personnes physiques que comptait la Cour, 191 étaient contractuelles, soit 41 % de l'effectif global. S'agissant des seuls rapporteurs à l'instruction, cette proportion qui était de 58 % en 2015, est montée à 80 % en 2017 en raison de recrutements massifs de rapporteurs. Une telle proportion qui s'accroîtra encore du fait des recrutements de 2018 et 2019 n'est pas sans incidence sur le climat social de la cour. 

De plus, alors que jusqu'à présent la durée des contrats était de trois ans et qu'ils étaient systématiquement renouvelés, elle est désormais de deux ans et, si l'objectif fixé par le Gouvernement est bien atteint fin 2019, ces contrats ne seront pas renouvelés.

L'organisation de la CNDA

La CNDA compte actuellement 17 chambres, 4 chambres ayant été créées en 2018. 5 nouvelles chambres seront créées au 1er janvier 2019.

Ces renforts successifs nécessitent de trouver les surfaces supplémentaires pour l'installation de nouveaux agents et la création ou l'utilisation de nouvelles salles d'audience. En 2017, la Cour comptait 19 salles d'audience, dont une salle équipée pour la vidéo-audience, où se sont tenues 3 607 audiences dont 121 vidéo-audiences3(*). En 2018, la Cour compte 22 salles d'audience qui fonctionnent en même temps sur un même site à Montreuil. 

Compte tenu de l'effet de saturation de cette organisation, la présidente de la Cour, Mme Dominique Kimmerlin, a indiqué à votre rapporteur, lors de sa visite à la CNDA, qu'il était envisagé d'installer cinq nouvelles salles supplémentaires dans les locaux de l'ancien palais de justice de Paris sur l'île de la Cité. Ce projet pose un certain nombre de difficultés pratiques puisqu'il supposerait de pouvoir dématérialiser tous les dossiers et y accéder lors des audiences sur ce site.

Par ailleurs, début 2019, la vidéo-audience sera également déployée en province au sein des cours administratives de Nancy et de Lyon. Le développement des vidéo-audiences devrait permettre aux demandeurs d'être entendus à côté de chez eux et de bénéficier du soutien des associations locales qui les suivent. 

Selon la présidente de la CNDA, le renforcement des moyens prévus en 2019 devrait permettre, sauf imprévu, de faire face au flux de nouvelles saisines enregistrées. Les délais légaux imposés par la loi de 2015 pourraient être atteints au 31 décembre 2019.

2. Des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel grands « laissés-pour-compte » de ce budget
a) Une augmentation continue des contentieux

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a prévu pour cette période une dotation supplémentaire de 35 emplois pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, soit une augmentation cumulée sur quatre ans de 1 % seulement des effectifs totaux de ces juridictions (2 693 personnes en 2018). Pour 2019, seuls 10 ETPT seront créés à destination de ces juridictions.

Sans remettre en cause la nécessité de renforcer les effectifs de la CNDA, ces créations d'emplois à destination des autres juridictions administratives sont insuffisantes compte tenu de l'augmentation constante de leur activité, observée ces dernières années, liée à la progression des contentieux de masse (contentieux des étrangers, contentieux sociaux, contentieux de la fonction publique...) et à ladévolution de nouvelles compétences par le législateur.

Nombre d'affaires enregistrées en données nettes
par les juridictions administratives4(*)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Progression 2016-2017

CE

9 235

9 4565(*)

8 727

9 620

9 864

+ 2,54 %

CAA

28 885

29 857

30 597

31 308

31 283

- 0,08 %

TA

175 780

195 625

192 007

193 532

197 243

+ 1,92 %

CNDA

34 752

37 356

38 674

39 986

53 581

+ 34 %

Source : commission des lois à partir des rapports publics d'activité du Conseil d'État

Pour 2018, au 30 octobre, on observait déjà une hausse d'activité de 6,3 % dans les tribunaux administratifs et de 8,6 % dans les cours administratives d'appel.

En 2017, devant les tribunaux administratifs, deux contentieux ont particulièrement progressé : 

- le contentieux des étrangers, qui représentait plus de 34 % des affaires enregistrées, 

- le contentieux de l'urbanisme de l'aménagement et de l'environnement, qui représentait 7 % des entrées, en augmentation de 11 %. 

Source : services du Conseil d'État.

Devant les cours administratives d'appel, les deux contentieux en hausse ont été :

- le contentieux des étrangers, qui représentait 48 % des entrées et qui a progressé de 8 % ;

- le contentieux des marchés publics, qui représentait 3 % des entrées, en hausse de 10 %.

Source : services du Conseil d'État

Le 29 octobre dernier, la garde des sceaux, ministre de la justice, Mme Nicole Belloubet, a annoncé la création d'une nouvelle cour administrative d'appel en Occitanie, située à Toulouse ou à Montpellier, pour décharger les cours administratives d'appel de Marseille et Bordeaux et rapprocher les justiciables de cette région de leur juge d'appel. 

b) Un alourdissement de la charge de travail des juridictions par la création et le transfert de nouvelles compétences

De nombreuses réformes sont venues alourdir la charge des juridictions ces dernières années. Pour ne citer que quelques exemples de réformes intervenues en 2017 et 2018, en matière de contentieux des étrangers, la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a notamment confié un nouvel office au juge administratif en matière d'asile, qui vient s'ajouter aux différents contentieux qu'il a déjà en charge en matière d'éloignement.

Cette loi supprime le caractère suspensif de certains recours devant la Cour nationale du droit d'asile. Dans ces hypothèses, il appartient désormais au juge de l'éloignement, à l'occasion d'un litige sur la légalité de l'obligation de quitter le territoire français, de suspendre temporairement jusqu'à l'expiration du délai de recours devant la CNDA ou jusqu'à ce que la CNDA se soit prononcée, l'exécution de cette mesure si les éléments produits par le requérant sont suffisamment sérieux pour que la Cour nationale du droit d'asile soit susceptible de prendre une décision de protection.

Les nouvelles hypothèses de recours non suspensif devant la CNDA concernent 20 000 demandeurs d'asile par an. En supposant que la moitié seulement fasse l'objet d'une obligation de quitter le territoire, contestée devant le tribunal, les conclusions tendant au rétablissement du droit au maintien sur le territoire emploieront au minimum 6 ETPT de magistrats qui ne sont pas pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2019.

Ce nouveau dispositif, qui confie au juge administratif de l'éloignement le soin d'apprécier si les éléments produits par le requérant, débouté du droit d'asile par l'OFPRA, sont suffisamment sérieux pour estimer que la Cour nationale du droit d'asile est susceptible de prendre une décision de protection et justifient en conséquence la suspension temporaire de l'exécution de la mesure d'éloignement, le temps que la CNDA statue, est extrêmement complexe. Selon les personnes entendues par votre rapporteur, il brouille la frontière des compétences du juge de l'éloignement et du juge de l'asile. Le juge de l'éloignement doit se prononcer seul, très rapidement, alors même que les enjeux humains en cause sont très importants, sur des éléments relatifs à la demande d'asile, alors qu'il n'a pas la compétence technique de la CNDA pour le faire.

En matière de droit du travail ensuite, l'ordonnance n° 2017-303 du 9 mars 2017 relative aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles et le décret d'application n° 2017-305 du 9 mars 2017 ont mis en place une nouvelle procédure complexe pour permettre au juge de se prononcer sur le caractère communicable des pièces soumises au secret des affaires ou relevant d'une procédure devant une autorité de la concurrence.

L'ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail a créé un régime de plans de départs volontaires distinct de celui des plans de sauvegarde de l'emploi. Les plans de départs volontaires seront soumis à une procédure de validation par l'autorité administrative et le régime contentieux applicable à la décision prise à l'issue de cette procédure obéira au même régime contentieux que les plans de sauvegarde de l'emploi. Cette nouvelle compétence vient alimenter un contentieux déjà lourd, concentré sur certaines juridictions et soumis à des délais de jugement contraints et sanctionnés par un dessaisissement de la juridiction.

En matière de sécurité intérieure et de lutte antiterroriste, la dernière loi en date, la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure, a prévu que certaines décisions prises par le préfet ou le ministre de l'intérieur puissent être contestées devant le tribunal administratif dans le délai d'un mois suivant leur notification, sans préjudice des procédures de référé-liberté ou de référé suspension. Le tribunal doit alors statuer dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai n'est toutefois pas prévu à peine de dessaisissement.

Même si les contentieux issus de ces nouvelles dispositions sont numériquement faibles, l'impact de la loi du 30 octobre 2017 sur les juridictions administratives n'est pas négligeable :

- les délais de jugement dérogatoires extrêmement brefs, d'une durée différente pour certaines mesures, sont une source de complication pour le juge ;

- le traitement, dans des délais contraints, des contentieux liés à cette loi nécessite des moyens matériels, notamment pour assurer la protection des magistrats et agents de greffe et la sécurité des audiences, et des moyens humains adéquats, qui n'ont pas été prévus.

En matière d'urbanisme, la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance a prévu une expérimentation d'une durée de trois ans, dans quatre tribunaux administratifs déterminés par décret, d'un « rescrit juridictionnel » qui permet à l'auteur ou au bénéficiaire d'une décision administrative non réglementaire, prise sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou du code de l'urbanisme essentiellement, concernant des grands projets et des opérations complexes, de saisir le tribunal administratif afin qu'il apprécie la légalité externe de l'acte, en dehors de tout litige. Il devra statuer dans un délai de 6 mois et examiner tous les moyens relatifs à la régularité de la procédure qui seront soulevés, ainsi que tous ceux sur lesquels il estimera devoir se prononcer d'office. La décision sera seulement susceptible de faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Si la procédure est jugée régulière, aucun vice de procédure ne pourra plus être invoqué à l'encontre de la décision, ni par voie d'action ni par voie d'exception.

Quant à la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, elle prévoit qu'un référé suspension ne pourra plus être valablement déposé contre une autorisation de construire après la date de cristallisation des moyens. L'irrecevabilité dont seront frappés les référés suspension présentés après la cristallisation des moyens sera très certainement un facteur d'incitation des requérants à systématiser de telles demandes de référé. Cette disposition aura donc un impact important sur la charge de travail des juridictions, qui seront appelées à statuer en référé dans des délais très brefs sur des dossiers lourds et complexes, ainsi que sur l'organisation des permanences dans les juridictions, qui devront être étoffées.

En matière de contentieux de la sécurité sociale, l'ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l'aide sociale supprime, à partir du 1er janvier 2019, les commissions départementales et commission centrale d'aide sociale, qui sont des juridictions administratives spécialisées relevant du Conseil d'État par la voie de la cassation. Les contentieux que ces juridictions traitaient sont répartis entre l'ordre judiciaire et les juridictions administratives de droit commun.

Enfin, l'article 51 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense transfère, au plus tard le 1er janvier 2020, le contentieux des pensions militaires d'invalidité aux juridictions administratives de droit commun. Ce contentieux relève actuellement des tribunaux des pensions en première instance et des cours régionales des pensions en appel, qui sont des juridictions administratives spécialisées relevant du Conseil d'État par la voie de la cassation mais hébergées par les juridictions judiciaires et présidées par un magistrat judiciaire.

Le transfert et la création de ces nouvelles compétences, à traiter dans des délais fixes extrêmement brefs, en plus de l'augmentation continue des contentieux existants, ont un effet d'éviction important sur les autres contentieux et font peser de lourdes contraintes sur les magistrats et les greffes.

Comme l'écrivait déjà votre rapporteur l'an dernier, aucune nouvelle compétence, ni aucune extension de compétence existante ne doit désormais être décidée sans une évaluation sérieuse de son impact sur l'activité de ces juridictions et sans l'allocation de moyens suffisants, sous peine de mettre le fonctionnement de ces juridictions en péril et de porter atteinte à la qualité de la justice rendue à nos concitoyens.

c) Des performances qui se maintiennent à un niveau satisfaisant au prix d'efforts considérables des personnels et magistrats

L'objectif fixé par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice de ramener à un an en moyenne les délais de jugement est atteint, toutes juridictions confondues, depuis 2011.

Délai moyen constaté de jugement des affaires

 

2016

2017

2018

2018

2019

2020

Réalisation

Réalisation

Prévision

Prévision actualisée

Prévision

Cible

Conseil d'État

8 mois

7 mois et 12 jours

9 mois

9 mois

9 mois

9 mois

CAA

11 mois
et 3 jours

11 mois
et 3 jours

10 mois
et 15 jours

11 mois

11 mois

10 mois
et 8 jours

TA

10 mois
et 20 jours

10 mois
et 15 jours

10 mois
et 8 jours

10 mois et 15 jours

11 mois

10 mois

Source : projet annuel de performances 2019

Cependant, les résultats de cet indicateur doivent être nuancés car il ne distingue pas selon les types de décisions rendues. Sont donc comptabilisées de la même manière toutes les affaires, y compris les référés, les procédures d'urgence, les ordonnances et les procédures enfermées dans un délai déterminé. Seules les affaires dites « de séries »6(*) sont exclues de ce mode de calcul.

Les délais moyens constatés pour les affaires dites « ordinaires »7(*), c'est-à-dire hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers, est quant à lui plus élevé. Il est même en augmentation pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel en 2017 par rapport à 2016.

Délai constaté de jugement des affaires ordinaires

 

2013

2014

2015

2016

2017

Conseil d'État

1 an, 3 mois, 9 jours

1 an, 1 mois, 26 jours

1 an, 2 mois, 2 jours

1 an, 12 jours

1 an, 1 jour

CAA

1 an, 2 mois, 11 jours

1 an, 2 mois, 1 jour

1 an, 1 mois, 15 jours

1 an, 1 mois, 26 jours

1 an, 2 mois, 13 jours

TA

1 an, 10 mois, 2 jours

1 an, 9 mois, 4 jours

1 an, 9 mois, 7 jours

1 an, 8 mois, 22 jours

1 an, 9 mois, 21 jours

Source : rapport public du Conseil d'État 2018

Dès lors, si la multiplication des procédures urgentes permet d'afficher un délai de traitement moyen des affaires très satisfaisant, elle a pour effet collatéral d'allonger les délais de traitement des affaires ordinaires, qui ont parfois un impact humain tout aussi important que les contentieux qui font l'objet de procédures d'urgence.

Les juridictions administratives ont cependant fourni d'importants efforts pour réduire le stock des dossiers en instance depuis plus de deux ans, tant en première instance qu'en appel ou en cassation.

Proportion d'affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans

 

2016

2017

2018

(prévision actualisée)

2019

(prévision)

2020

(cible)

CE

1,6 %

2,3%

2,27 %

2,5 %

< 3 %

CAA

1,9 %

3,2 %

4 %

4 %

3 %

TA

8,6 %

7,8 %

7,5 %

7,5 %

7,5 %

CNDA

7 %

6,8 %

15 %

5 %

5 %

Source : projet annuel de performances 2019

Quant à la qualité des décisions de justice, celle-ci continue à s'améliorer au regard du taux d'infirmation des décisions, qui permet de connaître le taux de litiges définitivement réglés conformément à la solution apportée par les premiers juges.

Taux d'infirmation des décisions rendues
par les tribunaux administratifs

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux d'infirmation

4,23%

3,64%

3,93%

3,73%

3,80%

3,46%

3,23%

Taux de litiges réglés conformément à la solution des juges de 1èreinstance

95,77%

96,36%

96,07%

96,27%

96,20%

96,54%

96,77%

Source : services du Conseil d'État

À effectifs constants, ces bonnes performances reposent sur une augmentation de la charge de travail des magistrats et des personnels administratifs.

Charge moyenne de travail par magistrat en données nettes

Année

Affaires traitées par magistrat TA

Affaires traitées par magistrat CAA

2013

233

107

2014

241

109

2015

244

114

2016

250

116

2017

262

122

Source : services du Conseil d'État

Il convient de préciser que la charge de travail des magistrats n'est pas uniquement représentée par le nombre d'affaires traitées, la présence des magistrats étant rendue obligatoire, par la loi ou le règlement, dans de nombreuses instances8(*)

Ces activités ont représenté, en 2017, 175 demi-journées de présence pour les magistrats d'un tribunal administratif et 258 pour ceux d'une cour administrative d'appel.

Charge moyenne de travail par agent de greffe en données brutes

Année

Affaires traitées par agent de greffe TA

Affaires traitées par agent de greffe CAA

2013

194

106

2014

194

107

2015

198

110

2016

200

109

2017

221

127

Source : services du Conseil d'État

Le nombre de dossiers traités par agent de greffe a progressé entre 2016 et 2017 dans les tribunaux administratifs, avec une augmentation de 10,5 %, et plus nettement dans les cours avec 16,5 %.

Comme pour les magistrats, le nombre de dossiers traités ne représente pas le seul indicateur de la charge de travail des agents de greffe. En effet, le greffier en chef gère l'organisation administrative du tribunal. Par ailleurs, le traitement des séries, l'organisation d'audiences durant le week-end, en particulier dans le contentieux des étrangers, la gestion de « télérecours », avec l'obligation de numériser les dossiers ou de les imprimer en cas d'asymétrie, représentent une charge de travail extrêmement lourde pour le greffe des tribunaux et des cours.

Selon les personnes entendues par votre rapporteur, les efforts demandés aux magistrats et aux personnels des juridictions ne sont pas sans conséquences sociales ni humaines

Selon les données transmises à votre rapporteur par les services du Conseil d'État, le premier baromètre social établi en 2017 par le Conseil d'État révélait que la charge de travail est ressentie comme excessive par 60 % des magistrats, et comme inconciliable avec la vie privée par 55 % d'entre eux. Par ailleurs, les jours d'arrêts maladie ont augmenté de 11 % chez les magistrats et de 18 % chez les agents de greffe entre 2016 et 2017.

Lors de son déplacement au tribunal administratif de Dijon, les magistrats et personnels administratifs rencontrés par votre rapporteur l'ont alerté sur l'impossibilité pour les juridictions administratives de continuer à faire face à leurs missions sans moyens supplémentaires.


* 2 Ratio affaires réglées / affaires enregistrées.

* 3 La Cour organise des vidéo-audiences hebdomadaires avec la Guyane depuis 2014, avec Mayotte depuis juin 2015, ainsi que, depuis le premier semestre 2016, avec la Guadeloupe et la Martinique.

* 4 Les données nettes excluent les affaires dites de « séries », c'est-à-dire celles qui présentent à juger en droit, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification des faits, une question qui a déjà fait l'objet d'une décision juridictionnelle.

* 5 Hors affaires liées au découpage cantonal.

* 6 Les affaires de séries sont les affaires qui présentent à juger en droit, sans appeler de nouvelles appréciations ou qualification des faits, une question qui a déjà fait l'objet d'une décision juridictionnelle.

* 7 Contentieux fiscal, contentieux de l'urbanisme, contentieux des dommages de travaux publics...

* 8 Ainsi les magistrats doivent notamment assister, le cas échéant en assurant leur présidence, aux commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires, aux commissions des recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État, aux commissions de déontologie, aux commissions d'expulsion, aux jurys d'entrée dans un centre régional de formation professionnelle des avocats, aux réunions des différents ordres, médecins, pharmaciens, infirmiers, sages-femmes, etc.

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