Sénat : Des juridictions dans une situation de fragilité au regard de l'extension continue de leur champ d'intervention

DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES VICTIMES DE LEUR SUCCÈS

Projet de loi de finances pour 2017 : Juridictions administratives et juridictions financières

Extrait de l'avis n° 146, Tome V, 2016-2017, pp. 12 et s. 

B. DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES VICTIMES DE LEUR SUCCÈS

1. Des juridictions dans une situation de fragilité au regard de l'extension continue de leur champ d'intervention
a) Des indicateurs qui reflètent de bons résultats

Les juridictions administratives ont un double objectif : maîtriser les délais de jugement tout en maintenant la qualité des décisions rendues.

Concernant la maîtrise des délais de jugement, l'objectif fixé par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice de les ramener à un an en moyenne est atteint, toutes juridictions confondues, depuis 2011.

Le délai moyen constaté de jugement des affaires s'est élevé, en 2015, à 10 mois et 24 jours devant les tribunaux administratifs (contre 10 mois et 11 jours en 2014), à 11 mois et 10 jours devant les cours administratives d'appel (contre 1 an et 3 jours en 2014), à 9 mois et 2 jours devant le Conseil d'État (contre 9 mois et 13 jours en 2014) et à 7 mois et 3 jours devant la cour nationale du droit d'asile (contre 7 mois et 29 jours en 2014).

Délai moyen constaté de jugement des affaires

 

2014

2015

2016

2017

Réalisation

Réalisation

(prévision actualisée)

(prévision)

Conseil d'État

9 mois et
13 jours

9 mois et 2 jours

9 mois

9 mois

CAA

1 an et
3 jours

11 mois et 10 jours

11 mois

10 mois et 20 jours

TA

10 mois et
11 jours

10 mois et 24 jours

10 mois et 20 jours

10 mois et 15 jours

CNDA

7 mois et
29 jours

7 mois et 3 jours

7 mois et
10 jours

6 mois

Source : projet annuel de performances 2017

Les résultats affichés par cet indicateur doivent être nuancés car il ne distingue pas selon les types de décisions rendues. Sont donc comptabilisées de la même manière toutes les affaires, y compris les référés, les procédures d'urgence, les ordonnances et les procédures enfermées dans un délai déterminé. Seules les affaires dites « de séries »6(*) sont exclues de ce mode de calcul.

Pour 2015, le délai constaté pour les affaires ordinaires7(*) s'est établi à 1 an, 9 mois et 7 jours devant les tribunaux administratifset à 1 an, 1 mois et 15 jours devant les cours administratives d'appel8(*).

En 2016, l'effort de liquidation des affaires anciennes en stock s'est également poursuivi.

Proportion d'affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans

 

2013

2014

2015

2016
(prévisions actualisées)

CE

4,6 %

4,5 %

3 %

3 %

CAA

4,2 %

2,7 %

1,8 %

3,5 %

TA

11,6 %

10,7 %

9,1 %

9 %

CNDA

12,9 %

7,9 %

9 %

7 %

Selon les réponses aux questionnaires budgétaires adressées à votre rapporteur par les services du Conseil d'État, pour la CNDA, le traitement des affaires en stock a été amélioré grâce aux « audiences vidéos » organisées avec l'ensemble des départements et régions d'outre-mer qui concentrent l'essentiel des dossiers anciens.

À l'activité contentieuse s'ajoute, pour le Conseil d'État, une activité consultative importante. En 2015, il a examiné 1 250 textes contre 1 160 en 2014 dont 118 projets de loi, 4 propositions de loi, 68 projets d'ordonnance9(*) et 800 décrets réglementaires, en moins de deux mois dans 96 % des cas pour les textes législatifs et dans 86 % des cas pour les textes réglementaires.

Enfin, le Conseil d'État a été saisi de 160 questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) en 2015. En 2014, il avait été saisi de 221 QPC mais 41 concernaient le découpage cantonal. Le Conseil d'État a transmis 46 QPC au Conseil constitutionnel contre 43 en 2014.

Le principal pourvoyeur des QPC est le contentieux fiscal qui représente 23 % des entrées puis le contentieux des collectivités territoriales avec 11 % des entrées.

Ces résultats ont été obtenus grâce aux créations d'emplois dont bénéficient les juridictions administratives, mais également grâce à la mobilisation des magistrats et personnels, dont les efforts de productivité consentis ont facilité l'absorption du contentieux.

Ils peuvent également être mis en relation avec la multiplication, au cours des dernières années, de procédures particulières à certains contentieux de masse, enserrés dans des délais extrêmement contraints ou traités par un juge statuant seul (cf. infra).

b) L'extension continue du champ d'intervention du juge administratif

Pour 2015, les tribunaux administratifs ont enregistré une diminution de 1,8 % en données nettes du nombre d'affaires enregistrées. En écartant le contentieux électoral, qui a fortement marqué l'activité des tribunaux en 2014, les entrées sont cependant en augmentation de 1,5 %. Les cours administratives d'appel ont, quant à elles, enregistré une progression de 2,5 % du nombre d'affaires enregistrées et le Conseil d'État une baisse de 7,7 % en sortant le contentieux lié au découpage électoral des données de 201410(*).

L'activité des juridictions administratives au 31 décembre 2015

 

Données brutes

Données nettes11(*)

2014

2015

Évolution

2014

2015

Évolution

Affaires enregistrées

CE

12 487

8 967

- 28,2 %

12 082

8 727

- 27,8 %

Hors découpage cantonal

9 861

-

- 9,1 %

9 456

-

- 7,7 %

CAA

29 945

30 972

+ 3,4 %

29 857

30 597

+ 2,5 %

TA

213 733

201 362

- 5,8 %

195 625

192 007

- 1,8 %

Affaires réglées

CE

12 806

9 918

- 22,6 %

12 433

9 712

- 21,9 %

Hors découpage cantonal

10 135

-

- 2,1 %

9 762

-

- 0,5 %

CAA

30 005

30 674

+ 2,2 %

29 930

30 540

+ 2 %

TA

191 872

196 537

2,4 %

188 295

188 783

0,3 %

Source : commission des lois à partir du rapport public du Conseil d'État 2016

Devant les tribunaux administratifs, quatre des sept principaux contentieux sont en diminution en 2015 par rapport à l'année 2014 :

le contentieux des étrangers, qui représente 30 % des affaires enregistrées a diminué de 1 %, bien que les obligations de quitter le territoire français (OQTF) sans délai aient augmenté de 23 % ;

- les contentieux sociaux (droit au logement opposable, revenu de solidarité active, aide sociale aux personnes handicapées...) ont représenté 16 % des affaires enregistrées, avec une diminution de 1,5 % ;

- le contentieux de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'environnement, qui représente 6 % des entrées a baissé de 5 % ;

- le contentieux de la police, qui représente moins de 6 % du total des affaires enregistrées, est en baisse de 9,5 %.

Les trois autres principaux contentieux que sont la fonction publique (11 % de l'ensemble des entrées), le contentieux fiscal (11 % des entrées) et le contentieux des contrats (3 % des entrées) sont en hausse respectivement de 18,5 %12(*), 4 % et 3 % en 2015.

Devant les cours administratives d'appel, la plus forte augmentation enregistrée concerne le contentieux des fonctionnaires et agents publics qui progresse de 23 %, compte tenu de la mise en oeuvre du décret du 13 août 2013 qui a rétabli l'appel pour ces litiges. Ce contentieux représente 9 % des entrées. En revanche deux contentieux importants sont en légère baisse : le contentieux des étrangers (45 % des entrées), qui diminue de 3,5 % et le contentieux de l'urbanisme (8 % des entrées), qui baisse de 4 %.

Devant le Conseil d'État, la baisse des entrée concerne, d'une part, les requêtes en appel (- 39,7 %) et, d'autre part, la baisse des pourvois en cassation dirigés contre les arrêts des cours administratives d'appel (- 8,6 %) et les décisions de la CNDA (- 14,1 %).

Quant à la CNDA, son activité a progressé, en nombre d'entrées, de 3,5 % en 2015 contre 7 % en 2014. Selon le rapport public 2016 du Conseil d'État, cette évolution plus faible que l'année précédente « ne doit pas masquer une accélération très forte des entrées en fin d'année (25 % sur le dernier trimestre, 30 % en novembre et 46 % en décembre), conséquence de l'augmentation des décisions de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) ». Cette accélération est le fait d'une hausse importante des décisions rendues par l'OFPRA (+ 19 %) à la suite des recrutements de personnel qu'il a opérés et d'une augmentation des décisions de rejet de l'OFPRA (le taux de recours devant le CNDA contre ces décisions est de 81,5 %).

Le nombre d'affaires jugées en 2015 : 35 979, est en baisse de 8,1 % par rapport à 2014 en raison notamment de mouvements sociaux qui ont eu lieu à la CNDA.

Le délai moyen constaté de jugement des affaires s'est établi à 7 mois et 3 jours en 2015 contre un peu moins de 8 mois en 2014. Ce délai reste toutefois supérieur aux délais imposés par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative au droit d'asile. Lorsqu'elle statue en formation collégiale sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA, la CNDA doit désormais se prononcer, en application de la loi, dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine. Ce délai est porté à cinq semaines lorsque le juge statue seul13(*). Les créations d'emplois devraient permettre de se rapprocher des délais fixés par la loi.

Certaines réformes récentes ont ou pourraient avoir un impact sur l'activité des juridictions. Ces réformes peuvent, en outre, imposer au juge administratif de rendre sa décision dans des délais toujours plus contraints. Selon les représentants du Conseil d'État, entendus par votre rapporteur, les juridictions administratives « héritent » de compétences parfois éloignées de leur coeur de métier.

Par exemple, la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurité de l'emploi a confié à l'administration le contrôle des plans de sauvegarde de l'emploi élaborés par les entreprises et a créé une nouvelle voie de recours devant le juge administratif régie par l'article L. 1235-7-1 du code de travail pour contester les décisions de validation ou d'homologation de l'autorité administrative, assortie d'un délai de jugement fixé à trois mois devant chaque degré de juridiction. Il s'agit d'une compétence nouvelle pour le juge administratif portant sur un contentieux complexe. Pour 2014, 170 affaires ont été enregistrées à ce titre par les tribunaux administratifs et 62 par les cours administratives d'appel.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles prévoit la dépénalisation du stationnement payant à compter du 1er octobre 2016. Ce contentieux représentait environ 560 000 contestations en 201314(*).

La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement a prévu une saisine systématique du Conseil d'État pour connaître en premier et dernier ressort des requêtes concernant la mise en oeuvre des techniques de renseignement et de l'article 41 de la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés pour des traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté intérieure. Au 13 juillet 2016, 98 dossiers étaient en cours. Pour le futur, le nombre estimé est de 40 dossiers par an. Or, selon les représentants de l'union syndicale des magistrats administratifs (USMA) et les représentants du Conseil d'État, entendus par votre rapporteur, ce type de contrôle a priori est tout à fait nouveau puisque les magistrats administratifs n'interviennent, à l'heure actuelle, qu'a posteriori en contestation de décisions rendues.

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d'asile et la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ont créé de nouvelles procédures enserrées dans des délais contraints (cf. infra), dont certaines sont entrées en vigueur le 1er novembre 2016.

L'article 118 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a ratifié l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail. L'article L. 4733-6 du code du travail, dans sa rédaction issue de l'article 2 de cette ordonnance, confie au juge administratif compétence pour connaître des recours contre les décisions de l'inspection du travail en matière de protection des jeunes travailleurs prises sur le fondement des articles L. 4733-2 à L. 4733-5 du code du travail.

Enfin, les représentants de l'USMA et du syndicat de la juridiction administrative (SJA) ont fait part à votre rapporteur, lors de leurs auditions, de leurs craintes concernant l'article 1er de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, adoptée par le Sénat en première lecture le 2 novembre dernier, qui prévoit qu'« en matière de contentieux de l'urbanisme, le tribunal administratif prononce sa décision dans un délai de six mois à compter de l'enregistrement de la réclamation au greffe ».

Selon les représentants du SJA, l'exploitation des gisements de productivité des magistrats et personnels des juridictions administratives a atteint ses limites.

Les représentants du Conseil d'État, également entendus par votre rapporteur, ont souligné quant à eux le risque accru d'erreur dans les décisions rendues, en raison des délais très courts imposés au juge pour se prononcer sur des contentieux complexes, ainsi que l'effet d'éviction de ces délais contraints sur le traitement des autres contentieux.

En contrepartie de l'extension continue des responsabilités confiées au juge administratif par le législateur, les représentants de l'USMA ont fait part à votre rapporteur de leur souhait de voir leurs conditions de travail revalorisées15(*) et leur qualité de magistrat pleinement reconnue.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré l'ancrage constitutionnel de la juridiction administrative, en introduisant à l'article 65 de la Constitution la notion d'ordre administratif. Dans sa décision du 3 décembre 200916(*), le Conseil constitutionnel a ensuite qualifié la Cour de cassation et le Conseil d'État de « juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution ».

La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a consacré dans le code de justice administratif la notion de « magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel » mais n'a pas prévu de prestation de serment de ces magistrats, l'Assemblée nationale n'ayant pas suivi le Sénat sur ce point17(*).

2. Une recherche de gains de productivité qui a atteint ses limites

Le Conseil d'État a confié à un groupe de travail animé par Mme Odile Piérart, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives, la mission de répondre à la question : comment continuer à faire fonctionner les juridictions administratives de manière satisfaisante, à moyens équivalents, sans pour autant solliciter davantage les magistrats, ceux-ci ayant atteint les limites de leur productivité ?

À l'issue de ses travaux, en novembre 2015, le groupe de travail a proposé deux axes principaux de réforme :

- développer la médiation ;

- utiliser des outils procéduraux pour rationaliser le contentieux.

Ces propositions ont trouvé une traduction dans loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle et dans le décret dit « justice administrative de demain » (JADE) n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative.

a) Le recours croissant aux décisions rendues à juge unique

L'objectif du Conseil d'État, selon ses représentants entendus par votre rapporteur, est de doter les juridictions d'outils pour traiter rapidement les contentieux de masse, répétitifs, comme les contentieux sociaux, et de réserver la collégialité et les conclusions du rapporteur public aux affaires dans lesquelles il existe de véritables difficultés.

Dès lors, bien qu'en principe le juge administratif statue en formation collégiale, certains contentieux qui se caractérisent par leur facilité technique, peuvent relever de la compétence d'un juge statuant seul. Cette procédure n'est jamais obligatoire. Le juge en charge de l'affaire peut toujours décider de la renvoyer à une formation collégiale. Cette procédure s'applique principalement devant les tribunaux administratifs.

Procédures à juge unique

Devant les tribunaux administratifs, les affaires jugées par un juge unique relèvent actuellement de quatre catégories différentes :

- les affaires au fond instruites et jugées selon la procédure de droit commun, la seule dérogation apportée tenant à la composition de la formation de jugement (articles L. 774-118(*) et R. 222-1319(*) du code de justice administrative - CJA) ;

- les affaires au fond instruites et jugées selon une procédure dérogatoire au droit commun, essentiellement en raison de l'urgence, comme le contentieux des obligations de quitter le territoire français lorsque l'étranger fait l'objet d'une mesure de surveillance (articles R. 776-15 et suivants du CJA), le contentieux du refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile (article L. 777-1 du CJA), le contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage (articles R. 779-1 et suivants du CJA) ou le contentieux du droit au logement opposable (articles R. 778-1 et suivants du CJA) ;

- les procédures de référé (articles L. 511-1 et suivants du CJA) ;

- les ordonnances prises par les présidents de juridiction et de formation de jugement (article R. 222-1 du CJA).

Devant les cours administratives d'appel, les affaires jugées par un juge unique et non par une formation collégiale sont beaucoup plus limitées. Il s'agit des procédures de référé faisant l'objet d'un appel devant les cours administratives d'appel (pour l'essentiel, les constats ou les mesures d'instruction ainsi que les demandes de provision) et des ordonnances.

Toutes compétences confondues, l'évolution de la part respective des affaires jugées par une formation collégiale et par un juge unique s'établit comme suit : 

Affaires jugées en formation collégiale ou par un juge statuant seul

TA (données brutes)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Affaires jugées en formation collégiale

62 923

70 901

70 867

68 152

70 045

71 378

78 115

79254

83570

79 966

36,2 %

38,8 %

36,9 %

34,8 %

36,1 %

37,2 %

39,7 %

42,7 %

44,3 %

41,4 %

Affaires jugées par un juge unique

52 040

52 893

55 498

61 671

62 933

62 800

58 847

55 063

57 402

59 986

29,9 %

29,0 %

28,9 %

31,5 %

32,4 %

32,7 %

29,9 %

29,7 %

30,4 %

31,1 %

Ordonnances

58 930

58 753

65 667

66 028

61 029

57 951

59 913

51 073

47 738

53 014

33,9 %

32,2 %

34,2 %

33,7 %

31,5 %

30,2 %

30,4 %

27,5 %

25,3 %

27,5 %

Total

173 893

182 547

192 032

195 851

194 007

192 129

196 875

185 390

188 710

192 966

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

CAA (données brutes)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Affaires jugées en formation collégiale

16 492

15 628

17 921

19 372

19 637 

21 050

21 968

22 216

22 477

22 307

62,49 %

59,09 %

65,29 %

66,19 %

68,29 %

70,59 %

74,49 %

76,29 %

74,99 %

74,39 %

Affaires jugées par un juge unique

4 131

3 492

2 923

3 174

3 478 

3 989

2 344

2 360

2 634

1 401

15,69 %

13,29 %

10,69 %

10,89 %

12,19 %

13,49 %

7,99 %

8,19 %

8,89 %

4,79 %

Ordonnances

5 791

21,9 %

7 353

27,8 %

6 641

24,2 %

6 761

23,1 %

5 668

19,7 % 

4 827

16,2 %

5 233

17,7 %

4 596

15,8 %

4 894

16,3 %

6 315

21,0 %

Total

26 414

100 %

26 473

100 %

27 485

100 %

29 307

100 %

28 783

100 %

29 866

100 %

29 545

100 %

29 172

100 %

30 005

100 %

30 023

100 %

Source : services du Conseil d'État

En 2015, environ 58 % des affaires jugées devant les tribunaux administratifs l'ont été par un juge unique, y compris par ordonnance, le reste l'a été en formation collégiale. Ces procédures se caractérisant par leur grande rapidité, elles ont largement contribué à l'apurement du stock des affaires en instance devant les juridictions administratives et à la maîtrise des délais de jugement, en particulier du délai moyen constaté de jugement des affaires, qui ne distingue pas entre affaires ordinaires et affaires réglées selon une procédure spécifique (urgence, référés, ordonnances...).

Le recours aux procédures à juge unique va encore s'intensifier dans les années à venir compte tenu des réformes récentes.

La loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative au droit d'asile a institué plusieurs nouvelles procédures à juge unique, sans conclusions du rapporteur public :

- un recours contre la décision de transfert d'un étranger vers un autre État membre de l'Union européenne jugé selon les cas en 72 heures ou 15 jours ;

- un recours contre la décision de maintien en rétention prise par le préfet territorialement compétent à l'encontre d'un étranger, lorsqu'il estime que la demande d'asile est présentée par ce dernier dans le seul but de faire échec à l'exécution d'une mesure d'éloignement ;

- une procédure permettant à l'autorité administrative compétente, après mise en demeure restée infructueuse, de demander au juge des référés qu'il soit enjoint aux étrangers définitivement déboutés de leur demande d'asile d'évacuer les centres d'hébergement ;

- une procédure accélérée de jugement, en cinq semaines, devant la CNDA des recours contre les décisions de l'OFPRA prises en application d'une procédure accélérée ou les décisions d'irrecevabilité.

La loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France institue également une nouvelle procédure de juge unique pour le contentieux des étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) dite « sèche » (c'est-à-dire lorsque cette obligation n'est pas prononcée en même temps qu'un refus de titre de séjour) ou définitivement déboutés du droit d'asile. Ce type d'OQTF, susceptible de concerner des dizaines de milliers de cas chaque année, pourra être contesté dans un délai de 15 jours s'agissant des OQTF avec délai, et de 48 heures pour les OQTF sans délai, devant le juge de l'éloignement statuant sans conclusions du rapporteur public, dans un délai de 6 semaines.

La loi du 7 mars 2016 a également étendu la procédure accélérée de jugement en 72 heures par un juge unique aux cas d'éloignement d'une personne détenue étrangère.

Pour les représentants de l'USMA, ce mouvement peut être perçu comme une stigmatisation d'une partie des requérants, qui ne bénéficient pas de toutes les garanties offertes par la procédure administrative de droit commun.

L'extension du recours aux procédures à juge unique devrait se poursuivre en 2017 avec l'entrée en vigueur du décret dit « justice administrative de demain » (JADE) n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative, qui prévoit d'importantes évolutions procédurales destinées notamment à accélérer le traitement de certaines requêtes, en élargissant les possibilités de rejet par ordonnance prévues par l'article R. 222-1 du code de justice administrative.

Il permet ainsi :

- aux présidents de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel de déléguer à des magistrats administratifs ayant atteint le grade de premier conseiller et ayant au moins deux ans d'ancienneté le pouvoir de rejeter des requêtes par ordonnance20(*) dans les hypothèses prévues aux 1° à 7° de cet article21(*) ;

- aux tribunaux administratifs de statuer par ordonnance sur les requêtes relevant d'une série qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit des questions identiques à celles tranchées par un arrêt devenu définitif de la cour administrative d'appel dont ils relèvent, alors qu'actuellement le tribunal ne peut se fonder que sur l'une de ses propres décisions ou sur un arrêt du Conseil d'État ;

- de rejeter par ordonnances les requêtes d'appel manifestement mal fondées, dans tous les contentieux, et non plus seulement dans celui des OQTF. De même, les pourvois en cassation dirigés contre des décisions rendues en appel pourront être rejetés par ordonnance s'ils sont « manifestement dépourvus de fondement ».

Cette dernière disposition s'est heurtée à une forte opposition des syndicats de magistrats administratifs. Selon les représentants du SJA, entendus par votre rapporteur, eu égard à l'augmentation du nombre des entrées et à la nécessité de maintenir un taux de couverture positif, le risque est grand de voir le nombre d'affaires réglées par ordonnances augmenter, ce qui pose de véritables questions éthiques, d'autant que l'examen de ces dossiers est effectué essentiellement par des assistants de justice qui ne bénéficient pas de l'expérience et de l'indépendance suffisante, le magistrat signataire n'effectuant, au mieux, qu'un travail de contrôle de la cohérence de la décision mais n'examine pas le fond du dossier.

Selon le SJA, « la recherche du maintien de la performance statistique se traduit ainsi par la démission collective organisée dans l'examen d'un certain nombre de dossiers (droit des étrangers, contentieux sociaux, contentieux des retraits de points de permis de conduire...) ».

Par ailleurs, le développement des outils de traitement rapide des contentieux de masse pourrait avoir une incidence sur les indicateurs de performances et notamment sur les objectifs fixés en termes de nombre d'affaires réglées par magistrat ou par agent de greffe. Les marges de progression seront désormais extrêmement faibles compte tenu de la difficulté moyenne des dossiers à traiter et du temps passé pour l'examen de ces dossiers.

b) Le recours aux modes alternatifs de règlement des litiges comme outils de prévention du contentieux

Au titre de la prévention du contentieux, le Conseil d'État entend favoriser le développement des procédures de règlement amiable des litiges, estimant que la réponse juridictionnelle n'est pas toujours la plus adaptée.

Les dispositifs existants en matière administrative ont un champ d'application très restreint. La conciliation ne peut être organisée que par le juge qui peut désigner, à cet effet, la ou les personnes qui en seront chargées (article L. 211-4 du code de justice administrative) et la médiation ne s'applique qu'aux litiges transfrontaliers (article L. 771-3 et suivants du même code).

Selon M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, « dans le code de justice administrative, la conciliation est un instrument peu opérationnel, tandis que la médiation a un champ d'application proche de la tête d'épingle » 22(*).

L'article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle unifie les modes de règlement amiable des litiges en matière administrative en une procédure unique de médiation.

Cet article prévoit :

- la suppression de la limitation du recours à la médiation aux seuls litiges transfrontaliers ;

- la fixation de règles de répartition des frais de médiation ;

- l'interruption des délais de recours contentieux lorsque la médiation est initiée par les parties.

Les règles fixées, qu'il s'agisse des dispositions générales ou des dispositions relatives à la médiation à l'initiative du juge sont, pour l'essentiel, la transposition en matière administrative des dispositions relatives à la médiation civile, prévues aux articles 21 et suivants de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

Par ailleurs, la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit, à titre expérimental, pour une durée de quatre ans, une médiation obligatoire avant l'introduction d'un recours contentieux devant les juridictions administratives, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État, pour certains contentieux. Cette obligation concernerait :

- « certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires » pour les litiges concernant des actes relatifs à leur situation personnelle ;

- les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi.

Les travaux du groupe présidé par Mme Odile Piérart ainsi que les débats qui ont eu lieu lors de l'examen du projet de loi « Justice du XXIe siècle » font état de la volonté du Conseil d'État de confier cette expérimentation de médiation au Défenseur des droits et à son réseau de délégués.

De manière générale, bien que tout à fait favorable, dans son principe, au développement de la médiation, votre rapporteur s'interroge sur la place de cet outil dans le contentieux administratif.

En effet, selon l'USMA, si la conciliation et la médiation n'ont que peu de succès en matière administrative c'est aussi par ce qu'il existe déjà une démarche de règlement amiable des litiges qui précède la saisine du juge : la décision administrative préalable.

L'exigence d'une décision de rejet de la demande par l'article R. 421-1 du CJA23(*), modifié par le décret du 2 novembre 2016, participe en effet déjà de cette démarche.

Par ailleurs pour un certain nombre de contentieux tels que le contentieux fiscal, le contentieux de la sécurité sociale, le contentieux de la fonction publique, le contentieux relatif au revenu de solidarité active (RSA) ou le contentieux de la nationalité, un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) est prévu par les textes.

Ainsi, dans ces matières, le justiciable doit saisir l'administration, avant tout recours contentieux, d'un recours administratif, qui constitue une condition de recevabilité de ce recours contentieux.

Selon le rapport du groupe de travail présidé par Mme Odile Piérart, dans certains domaines où ils ont été effectivement institués, les RAPO ont été efficaces en termes de prévention du contentieux, par exemple en matière fiscale ou de fonction publique militaire24(*).

Le RAPO joue cependant imparfaitement son rôle quand le recours est traité par le même service que celui qui a pris la décision initiale. Pour être efficace, il est nécessaire que les administrations soient en mesure de dégager des effectifs permettant de procéder à un véritable réexamen, autonome des décisions contestées.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de prévoir un nouveau mécanisme, la médiation préalable obligatoire confiée au Défenseur des droits, au lieu de renforcer les outils existants.

En effet, comme le relève le groupe de travail précité, la mise en place de médiateurs internes institutionnels, qui existent déjà pour promouvoir le dialogue entre l'administration et ses agents par exemple (police, éducation nationale) ou entre l'administration et les usagers du service public (pôle emploi, éducation nationale), est souvent une voie alternative efficace au contentieux. L'indépendance de ce médiateur, dépourvu de lien hiérarchique avec la personne qui a pris la décision contestée, alliée à sa compétence juridique et à sa connaissance des règles statutaires et des pratiques en vigueur dans l'administration en cause, lui confèrent une légitimité et une autorité à l'égard des parties. Le groupe de travail a donc encouragé le recours aux médiateurs internes pour gérer les recours administratifs, y compris les RAPO.

L'ajout d'une obligation de médiation préalable pour les contentieux sociaux et pour certains contentieux de la fonction publique éloigne encore le justiciable de son juge.

De fait, selon le groupe de travail présidé par Mme Piérart, « si dans les contentieux concernés, un recours préalable obligatoire a déjà été institué, la saisine du Défenseur des droits pour conciliation ou médiation, qui n'est pas un recours de même nature, interviendra dans un second temps »25(*).

Votre rapporteur craint que ce cumul potentiel d'un recours administratif préalable obligatoire et d'une mesure de médiation porte atteinte au droit d'accès au juge.

Par ailleurs, les contentieux concernés par l'expérimentation de médiation préalable obligatoire - les contentieux sociaux ou les contentieux de la fonction publique - représentent respectivement 16 et 12 % des recours enregistrés.

Si votre rapporteur comprend parfaitement l'objectif de cette mesure : décharger les juridictions administratives des contentieux de masse qui les engorgent, il s'interroge néanmoins sur l'opportunité de transférer ces contentieux au réseau de délégués bénévoles du Défenseur des droits et sur la capacité de ce réseau à assurer une telle mission.

En tout état de cause, une telle mesure supposerait une modification des missions du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, fixées dans la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits

En raison des imprécisions nombreuses s'attachant à cette expérimentation, votre commission, suivie par le Sénat, l'avait supprimée du projet de loi en nouvelle lecture. Elle a été rétablie en lecture définitive par l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur sera donc particulièrement attentif, dans les années à venir, à sa mise en oeuvre, en particulier grâce aux indicateurs statistiques actuellement développés par le Conseil d'État pour mesurer l'ampleur de la pénétration de la médiation dans le contentieux administratif.


* 6 Les affaires de séries sont les affaires qui présentent à juger en droit, sans appeler de nouvelles appréciations ou qualification des faits, une question qui a déjà fait l'objet d'une décision juridictionnelle.

* 7 Hors référés-procédures d'urgence et hors affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers et compte non tenu des ordonnances.

* 8 Ces données sont extraites du rapport public 2016 du Conseil d'État.

* 9 Le nombre d'ordonnances a fortement augmenté ces dernières années. En 2014, le Conseil d'État avait été saisi de 54 projets d'ordonnance, contre 23 en 2013 et 29 en 2012.

* 10 En 2014, le Conseil d'État a eu à connaitre en premier et dernier ressort d'un contentieux inédit sous la Ve République, le contentieux du découpage des circonscriptions cantonales. 2 626 affaires ont été enregistrées à ce titre. 7 318 affaires ont également été enregistrées au titre du contentieux des élections devant les tribunaux administratifs et 445 affaires devant le Conseil d'État.

* 11 Les données nettes excluent les affaires dites de « série », c'est-à-dire celles qui présentent à juger en droit, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification des faits, une question qui a déjà fait l'objet d'une décision juridictionnelle.

* 12 Cette forte augmentation résulte pour l'essentiel d'un contentieux indemnitaire des fonctionnaires de police.

* 13 Le non-respect de ces délais n'est pas assorti de sanction. Il n'entraîne par le dessaisissement du juge.

* 14 La procédure de contestation se compose de trois étapes : un recours administratif préalable obligatoire puis, en cas de rejet de ce recours, la saisine d'une commission spécialisée et enfin, en cas de rejet, la saisine du Conseil d'État.

* 15 Grille indiciaire alignée sur celle des administrateurs civils ou celle des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes, réévaluation du système de RTT et du régime des astreintes de plus en plus nombreuses, indemnisation de leur participation aux commissions administratives, renforcement des équipements de sécurité des juridictions.

* 16 Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 « Loi organique relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ».

* 17 Lors de l'examen de ce texte, votre commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Alain Vasselle, avait proposé de prévoir que ces magistrats devraient prêter serment avant leur entrée en fonctions, en cohérence avec leur qualité de magistrat au sein de juridictions indépendantes. Cf. Rapport n° 274 (2015-2016) de M. Alain Vasselle, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, p. 86. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-274/l15-2741.pdf

* 18 Cet article dispose que « le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller statue sur les difficultés qui s'élèvent en matière de contravention de grande voirie, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales ».

* 19 Il s'agit notamment de certains contentieux sociaux (litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi), de certains contentieux de la fonction publique (litiges relatifs à la notation, à l'évaluation professionnelle, aux sanctions disciplinaires), des litiges en matière de pensions, en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d'archives publiques, des litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l'audiovisuel public, des litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice, des requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse, des litiges relatifs aux bâtiments menaçant ruine ou aux immeubles insalubres, des litiges relatifs au permis de conduire, de certaines actions indemnitaires.

* 20 Le pouvoir de statuer par ordonnance est actuellement réservé aux présidents de juridiction et de formation de jugement.

* 21 C'est-à-dire : donner acte des désistements, rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative, constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur une requête, rejeter les requêtes manifestement irrecevables, statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la charge des dépens ou la condamnation aux frais exposés et non compris dans les dépens, statuer sur les requêtes relevant d'une série, rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

* 22 « La médiation et la conciliation devant la juridiction administrative », colloque organisé par le Conseil d'État, en partenariat avec l'ordre des avocats de Paris et le groupement européen des magistrats pour la médiation, à la maison du barreau de Paris, mercredi 17 juin 2015.

* 23 Cet article, dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2017, dispose que « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.

« Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

* 24 Rapport précité p. 12.

* 25 Rapport précité p. 16.

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